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欧盟非法移民和难民问题

时间:2018-08-19 22:03:13  来源:本站  作者:

  四月份一连串地中海发生的五起船难,酿成1200人丧生的惨剧,欧盟非法移民和难民人权问题顿时受全球关注。截至今年5月7日为止,国际移民组织估计超过1800人死于穿越地中海的途中,相较去年同一时间仅有207人。

  根据「国际移民组织」(International Organization for Migration, IOM)统计,光是今年抵达意大利、希腊、西班牙和马尔他的移民总数已达63,500人,多数来自厄利垂亚(Eritrea)、索马里、尼日利亚、冈比亚和叙利亚。不论非法或合法移民,多数人的动机不外乎是为了追求更好的生活,逃离战火和贫穷,不断从非洲或中东经由陆路或海路进入欧洲。

  提案内容包括处理寻求欧盟庇护者重新安置、对抗移民走私、颁布入境指纹按捺指导方针、借由公众谘询改善欧盟蓝卡制度以及颁布新的行动计划强化先前的「崔莱顿联合行动」(Joint Operation Triton)。

  本文则就欧盟执委会所提的「欧洲移民议程」,来看欧盟现阶段对非法移民与难民如何应对,以及欧盟所关切的重点。

  在非法移民方面,可从几个大方向来探讨:第一是海上救援,目前地中海区域的救援任务主要由意大利海军负责执行,代号为「我们的海」(Mare Nostrum)。在欧盟方面则由「欧洲国际边界管理署」(Frontex)负责。

  关于地中海的部分,Frontex将任务分割成数个部分,东地中海主要由希腊主持,22个欧盟国家参与配合,主要目标是处理从土耳其西海岸和埃及到希腊和意大利间的非法移民和跨境犯罪活动,任务代号是「波赛顿」(Poseidon)。

  中地中海则是由意大利主持,21个国家参与配合,任务同样是处理非法移民和跨境犯罪,代号为「崔莱顿」(Triton)。非洲经由地中海偷渡到欧洲的航海路线多涵盖在上述两大任务内,意大利和希腊海军和海巡单位责任重大。在「欧洲移民议程」内,欧盟目标是增加Frontex上述两任务的三倍预算,以满足Frontex对各成员国的支援以及拯救海上移民的性命的双重任务需求。

  第二是打击非法走私,欧盟执委会副主席/高级代表莫格里妮(Federica Mogherini)已经就系统性辨识、捕获和摧毁走私船只提出「欧盟共同安全与防御政策」(Common Security and Defense Policy, CSDP)可能的行动方案。「欧洲刑警组织」(European Police Office, Europol)也立即强化其资料库以利辨识潜在可疑的船只并监视其行动,除此之外Europol也肩负移除遭走私集团非法利用的网路内容。

  「relocation」则是牵涉欧盟内部各成员国对难民安置分配的问题,举例来说,A国同意B国转移难民至A国定居,减轻B国国内难民的负担,但仅限于欧盟各成员国间的难民移转,不涉及欧盟外的第三国。「relocation」是彰显欧盟各成员国在移民各国共同承担难民问题,而不是由特定国家概括承受。

  从目前难民移入欧盟的路径来看,多数难民大多由第一线特定的沿岸国和边境国家承担,以今年多起地中海船难为例,非法移民或难民多是以航程距离较短的兰佩杜萨岛(Lampedusa)和西西里岛(Sicily)为目的地,另一方面欧盟对生命或自由遭受威胁的难民有「不遣返原则」(non-refoulement)制度保障,意大利在难民处置上自然承担较多的义务。

  「欧洲移民议程」提及执委会得依欧盟运作条约(TFEU)第78条第3项,就成员国面临第三国国民突然移入的紧急情况,部长理事会得颁布临时措施。就此,目前执委会设计了一套了对难民的暂行分配方案,标淮是参照各成员国的GDP、人口数量、失业率以及过去寻求庇护的人数等。预计到2015年底,欧盟会提出一正式提案处理难民安置的问题。

  当欧盟提出难民配额的构想,英国卡梅伦政府首先跳出来反对,认为欧盟的作法只会鼓励更多非洲和中东难民与非法移民涌入欧洲,无法根本解决问题,而是倾向从源头著手,发动军事行动摧毁走私集团组织与船只。

  但部分看法认为,欧盟若执行军事行动,范围限于公海,若要进入沿岸国管辖海域摧毁走私船舰,则需联合国安理会做出决议才可发动军事干预。另一考量点是,目前大多数走私集团都是随机雇用当地鱼船,规模不大,若欧盟军事强势消灭走私船只,基于市场供需亘古不变法则,走私费用将随之飙升,在高报酬的诱因下,当地有军武实力的集团极有可能冒风险投入,使情势更加複杂。

  而据截稿前6月8日的最新消息,今年抵达意大利领土的难民和非法移民已接近5万人,英国皇家海军堡垒号(HMS Bulwark)舰长Nick Cooke-Priest 更指出目前还有约45万到50万人在利比亚沿岸等待海路走私到欧盟。一向以世界人权保障领先者自居的欧盟,该怎么在难民庇护与各成员国利益间取得平衡,是一大挑战,也考验著欧盟诸国领导人的智慧。

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